自1979年12月获得地方立法权以来,省人大及其常委会筚路蓝缕、开拓前行,地方立法从蹒跚起步到逐渐完善,取得显著成绩,尤其是党的十八大以来,坚持问题导向,突出实践需求,加大制度创新力度,伴随着改革推进迎来了立法工作中的多个“第一部”或者“第一次”,充分发挥立法的引领和推动作用,为推进新时代现代化强省建设提供有力法治保障。

一、全国第一部相关领域地方性法规

(一)《山东省多元化解纠纷促进条例》——全国第一部综合性省级地方性法规

全面深化多元化纠纷解决机制改革,是提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大改革举措。2016年7月通过的《山东省多元化解纠纷促进条例》,是国内第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进纠纷多元化解工作的综合性省级地方性法规,具有开创性意义。在制定过程中,省人大内务司法委员会牵头成立了立法起草小组并负责提出议案,充分发挥了人大在立法工作中的主导作用。该条例总结和提升我省各地推进多元化纠纷解决机制建设中的实践经验,借鉴吸收了国内外的有益成果,在制度设计和程序安排上体现了前瞻性,进一步优化配置各类化解纠纷资源,构建科学完备、高效公正的多元化解纠纷机制,引领和推动各纠纷解决方式的健康发展；同时为纠纷当事人提供程序指引,鼓励和引导当事人尽量选择有利于修复关系、成本较低的非诉讼纠纷解决途径,对于深化平安山东、法治山东建设,进一步提高我省矛盾纠纷多元化解法治化水平,维护社会和谐稳定具有重要意义。条例施行以来,全社会多元化解矛盾纠纷的共识进一步强化,人民群众对于纠纷解决方式的选择更加理性,社会纠纷解决资源得以优化,大部分矛盾纠纷化解在诉前或者萌芽状态,人民法院有了更多的精力审理重大疑难复杂案件。

(二)《山东省反家庭暴力条例》——全国第一部专门规范反家庭暴力工作的地方性法规

2018年出台的《山东省反家庭暴力条例》是全国第一部专门规范反家庭暴力工作的地方性法规,立足我省反家庭暴力工作实际,着重解决工作中的难点和薄弱环节,积极回应社会关注的热点问题,突出了山东特色。条例创新性地设定了家庭暴力的首办负责制,对涉及多个单位职责范围的,由首先接到家庭暴力反映、求助或者投诉的单位会同其他单位共同处理；创新性地将反家庭暴力工作纳入网格化信息管理平台,要求网格管理员通过网格内的走访、巡查等方式,排查家庭暴力隐患。条例还注重细化完善有关程序,增强法规的执行力。明确了应当出具告诫书的具体情形、告诫书的具体内容,增加了受害人因年老、残疾、重病等情形无法自行申请可以代为申请的主体。增加了人身安全保护令的具体措施,禁止加害人在受害人的住所、学校、工作单位或受害人经常出入的其他场所内活动,禁止查阅受害人及其未成年子女户籍、学籍、收入来源等相关信息。将反家庭暴力法中的“家庭成员以外共同生活的人”细化为“家庭成员以外具有监护、扶养、寄养、同居等关系的共同生活的人”之间实施的暴力行为,也可以参照本条例规定执行,大大提高了条例的执行力,有利于推动反家庭暴力法在山东的落地落实,不断促进家庭和谐、社会稳定。

(三)《山东省学生体质健康促进条例》——全国第一部规范手机等电子产品在学校使用的地方性法规

2018年9月出台的《山东省学生体质健康促进条例》,紧紧围绕习近平总书记关于学生近视问题的重要指示精神,切实加强新时代儿童青少年近视防控工作,紧紧围绕立法精细化进行制度设计,在法规中明确规定学生每天校园体育活动时间不少于一小时；开足开齐体育课程,不得削减或者挤占体育课时；中小学校应当每天上午统一安排30分钟的大课间体育活动；当天没有体育课的班级,应当在下午课后组织学生进行集体体育锻炼。首次通过立法的形式规范中小学学生在校使用手机等电子产品,创新性地作出了“严禁学生将个人手机、平板电脑等电子产品带入课堂；发现学生将上述个人电子产品带入学校的,实行统一保管”的规定。这一规定,为学校依法管理学生携带手机等电子产品提供了依据,填补国家层面立法的空白。今年3月份,山东省教育厅组织向10350所小学、2878所初中、552所高中发放了调查问卷,调查条例有关规定的落实情况。结果显示,98%的学校严格落实了“严禁学生将个人手机、平板电脑等电子产品带入课堂”的规定,受到了学校和学生家长的一致好评,产生了很好的社会效果。

(四)《山东省新旧动能转换促进条例》——全国第一部以新旧动能转换为主题、促进高质量发展的地方性法规

2019年7月26日,省十三届人大常委会第十三次会议通过《山东省新旧动能转换促进条例》,将于今年10月1日起施行。该条例是引领和推动改革的创制性立法,是全国首部以新旧动能转换为主题,促进高质量发展的地方性法规,条例经省人大常委会四次审议通过,其审议次数之多,创我省立法之最。一是为全面贯彻落实中央决策部署和省委工作安排,立高质量发展之法。条例紧紧围绕“走在前列、全面开创”目标和全省八大发展战略的部署安排,充分发挥立法引领、推动、规范和保障作用,为推动高质量发展提供“山东方案”,为全省新旧动能转换提供法治保障。二是坚持问题导向,创新工作机制,立有效管用之法。坚持开门立法,打出一系列调研论证“组合拳”:在制定过程中,积极回应企业、基层群众关切,精准把握立法需求；争取全国人大常委会法工委、国家发改委、科技部等国家部委给予指导,确保条例各项规定符合国家和我省改革发展方向；对重大、疑难问题深入论证,充分发挥智库作用,邀请全国人大专门委员会、国务院发展研究中心和清华大学、中国人民大学、中国社科院法学所等高校院所的法学专家参加立法论证会,并向国内知名经济学家征求意见和建议。三是用改革的视角进行制度构建,立创新创业之法。条例坚持新发展理念作统领,确定亩均效益企业分类评价制度,建立用能指标省级统一调配制度和全省统一能耗大数据平台。为营造稳定公平透明、可预期的营商环境,明确构建亲清新型政商关系,规定实施市场准入负面清单制度,破除对民营企业的不合理门槛和限制；简化行政审批流程,完善司法信息公开机制,加强政务诚信建设。规定建立容错免责和澄清保护机制,明确界定容错免责标准,鼓励大胆探索、先行先试,营造支持改革、激励创新、风清气正的政治生态。

以上法规只是我省40年来在相关领域居全国第一的冰山一角,今后我们将继续努力,以更多开创性的“第一”,推动我省立法工作再上新台阶。

二、首次将立法听证会开到“渔民家门口”——就《山东省长岛海洋生态保护条例》进行立法听证

2019年7月26日,省十三届人大常委会第十三次会议通过《山东省长岛海洋生态保护条例》,将于今年10月1日起施行。该条例是我省第一部关于海岛保护与开发的立法,是落实习近平生态文明思想的具体举措,对于引领、推动、规范和保障我省海洋生态保护和绿色发展,建设“美丽山东”意义重大。在条例立法过程中,坚持开门立法,创新性地将立法听证会开到“渔民家门口”。为听到真实、有效、接地气的立法意见,方便群众参与立法,山东省人大常委会打破惯例,创新听证方式,下沉听证地点,于今年5月7日在烟台市长岛县举行《山东省长岛海洋生态保护条例(草案)》立法听证会,15名陈述人和10名旁听人代表了长岛生产企业、渔民养殖户、律师等基层各行各业参加了在“渔民家门口”举办的立法听证会。听证会上气氛热烈,陈述人围绕岛内机动车总量控制、海岛近海养殖、生态岸线保护、“三无船舶”管控、生态保护补偿资金制度、生态保护和经济社会发展关系等社会关切的立法重点、难点,阐明各自观点,提出有针对性的立法意见和建议。听证会后,经过反复论证研究,根据听证意见对近海养殖和机动车总量控制等问题进行了科学规范,规定长岛试验区管理机构应当严格控制近海养殖密度和养殖面积,逐步清理陆基养殖设施；在规定机动车总量控制制度的前提下,通过建设发展智能交通管理系统、共享汽车平台等,满足岛上居民和游客出行需求。这一开门立法方式,拓宽公民有序参与立法的途径,发挥了各级人大代表作用,保护和调动社会各界参与立法的积极性,使立法更能集中民智、汇聚民意、体现民情。

三、首创“提前介入、跟踪审查”的设区市地方性法规合法性审查方式

对设区市人大及其常委会制定的地方性法规进行合法性审查,是法律赋予省人大常委会的重要职权,多年来,我省人大常委会创新采用“提前介入、跟踪审查”工作方式,确保设区市报批法规顺利批准。在具体工作中与设区市人大立法同步,对设区市法规草案进行审查并跟踪其每次修改,将发现的问题解决在法规表决之前。1986年地方组织法修改后,我省的济南、青岛获得立法权,1987年省人大常委会在审批两市制定的第一部法规时,就采取了“提前介入”的工作方式。1990年,省人大常委会通过了《关于批准省会市和经国务院批准的较大的市制定地方性法规的若干规定》,在全国首次以地方立法的形式对提前介入和合法性审查作了明确规定。随着工作实践的推进,这一方法被总结为“提前介入、跟踪审查”,得到全国人大常委会法工委领导的肯定,成为兄弟省区审查工作的共识。新取得立法权的市开始行使立法权后,省人大常委会继续坚持并改进这一做法,确保把问题解决在各市审议通过之前。一是分类反馈意见,注重审查意见讲法讲理讲法理。通过征求省人大专门委会和有关部门意见,经深入研究论证形成“应当修改”的合法性审查意见和“建议修改”的合理性指导意见,让设区市自觉自愿接受审查意见,提高法规质量,为省人大常委会审查批准打下坚实基础。二是强化省人大法制委员会统一审查环节,改进常委会会议审查材料内容。一方面,在法制委员会统一审查环节,观看市人大常委会制作的法规影像资料,并由省人大常委会法工委逐件汇报合法性审查意见及处理情况。另一方面,在主任会议和常委会会议上,以附件形式推送每件法规提前审查的问题及处理情况,便于常委会组成人员了解掌握,提高审查批准质量和效率。

四、创设性解决设区市行政区划撤销后地方性法规处理问题,创新发展立法制度

2019年,国务院批复同意我省调整济南市、莱芜市行政区划后,省人大常委会法工委根据立法法和地方组织法的立法精神,在征求有关方面意见的基础上,经过慎重研究,对原济南市和原莱芜市地方性法规提出了处理建议,并向全国人大常委会法工委汇报,得到充分肯定。根据指导意见,济南市人民代表大会废止《莱芜市制定地方性法规条例》,并修改《济南市制定地方性法规条例》,明确适用于行政区划调整后的济南市行政区域。济南市人民代表大会常务委员会废止了《莱芜市城市市容管理条例》《莱芜市文物保护与利用条例》《莱芜市文明行为促进条例》；将原莱芜市两件法规名称修改为《济南市钢结构建筑应用促进条例》《济南市既有多层住宅增设电梯规定》,规定法规继续适用于莱芜区、钢城区；对《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》适用范围作出修改,明确适用于莱芜区、钢城区,并就该两区执行法规的时间作出规定；还通过了相关决定,明确济南市其他现行有效的八十件法规,适用于行政区划调整后的济南市行政区域。这些做法和相关程序弥补了法律空白,具有开创性和示范性,并为同类问题的处理创造积累了经验,为今后其他地方处理此类问题提供了先例,为立法制度作出了创制性发展。

五、对规范性文件进行全面清理——形成我省首个规范性文件基础数据库

备案审查制度是宪法赋予省人大常委会的一项重要职权,是维护国家法制统一的重要制度设计,省人大常委会承担着对省和设区的市政府规章等规范性文件备案审查的职责。为适应全面深化改革和社会主义市场经济发展需要,破除阻碍经济社会发展的制度束缚,2018年,对符合向省人大常委会报备条件的现行有效规范性文件进行了全面清理。按照是否与上位法规定不一致或者相抵触,是否符合社会主义核心价值观要求,是否与国家和省有关现行政策规定不衔接,是否适应本行政区域经济社会发展实际情况,是否符合乡村振兴、新旧动能转换、机构改革、生态保护、重大风险防范、脱贫攻坚需要等标准,省政府、各设区市人大常委会和政府共清理文件766件,对其中77件进行了修改、废止、宣布失效。这是省人大常委会开展备案审查工作以来,首次对符合报备条件的规范性文件进行全面清理,清理出了一批制定时间久远、所调整社会关系已不存在的“僵尸文件”,并形成了我省首个规范性文件基础数据库,为运用大数据提高备案审查工作质量和效率奠定了坚实基础。