“四水四定”：护好用好黄河水

　　□ 张国梁

　　2021年10月，习近平总书记视察山东并在济南市主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。总书记强调，要全方位贯彻“四水四定”原则。今年9月12日，习近平总书记在甘肃兰州主持召开的全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上再次强调，要“坚持量水而行、节水优先”“细化以水定城、以水定地、以水定人、以水定产举措”。

　　“四水四定”要求将水资源作为最大的刚性约束，通过合理规划城市、土地、人口和产业，协同推进生态环境高水平保护和经济社会高质量发展，最终实现“人水和谐”。加快促进黄河流域“人水和谐”，要以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，加强对不同水资源的针对性保护，强化水资源规划论证和区域统筹管理，提升水资源、水环境、水生态精准化管理水平，实现黄河流域水资源的高水平保护利用。

　　加强对两类水资源的针对性保护

　　落实黄河流域“四水四定”的基本前提是加强对水资源的保护。黄河流域水资源自然禀赋条件差，只有在保留一定的生态流量或环境流量的条件下考虑“以水而定”、考虑“有多少汤泡多少馍”的发展问题才有意义。因此，当务之急要加强对水资源的保护，尤其是对两类水资源的针对性保护。一类是自然的、具有脆弱属性的水资源，这类水资源一旦受到外界扰动其结构功能易被破坏。例如，三江源面临气候变暖、冰冻圈退化、径流变异性增加的挑战，提升水源涵养能力仍是改变其脆弱性的重要举措。一类是社会的、具有公共属性的水资源，此类水资源的过度使用会引致“公地悲剧”和负外部性。例如，山东实行“分水到市”“分水到县”，严格指标管控、过程管控，目的是防止过度取水，实现可持续用水。

　　治理保护两类水资源的有效措施是“开源”和“节流”，在新形势下如何做好开源和节流关乎黄河流域“四水四定”的全面展开。

　　“开源”仍是“治本”之策。黄河流域天然地理缺水，水生态环境十分脆弱，突出表现在水沙关系复杂、水土流失严重、土地沙漠化等问题。“开源”即采取“系统治理”的措施，让不该流失的、能有效控制的水留住，通过由点及面的水源涵养，形成水生态保护的大治理格局。要尤其注重对水资源的监测监督，坚持划定水资源利用基准线和构建水资源保护区并重，限制水资源的开发利用和高标准实施水土保持工程并重。上游继续强化水源涵养区自然恢复和保护修复，中游突出抓好黄土高原水土流失区综合治理，下游持续推进黄河三角洲自然保护区湿地保护修复。加强干流生态廊道保护和生态治理，严格河湖库水域岸线空间管控和河道采砂管理，不断提升流域水生态系统的供给质量和稳定性。

　　“节流”的核心在于激励。水资源保护激励措施的关键是从水的公共产品属性出发，依靠和充分发挥政府作用和市场机制，通过“两手发力”推进水资源适度利用。一方面政府需要继续创新水资源综合管理体系和机制，在鼓励和规范推进水权交易、全面推行水资源费改税、完善节水奖励机制等方面作出积极探索；另一方面鼓励和吸引社会资本参与水利设施建设运营，深化投融资体制改革，真正实现黄河流域缺水地区从找政府“要指标”向找市场“谈价格”转变。政府做“指挥棒”，市场为“主战场”，以水资源供需关系为核心，引入市场化竞争机制，倒逼节约用水、循环用水、治理污水等技术革新，逐步淘汰水利用效率低的产品和过度用水的行业，加快建设节水型社会。

　　强化水资源规划论证和区域统筹管理

　　宏观把握黄河流域“四水四定”的关键环节是对水资源的规划论证和统筹管理。

　　水资源规划论证是水资源利用的前提和基础。自1987年国务院批准通过“八七”分水方案以来，黄河流域产业结构调整明显，干流四项重大水利工程投运，城市用水结构特征转变，流域水资源、水环境、水生态发生了新变化，对分水方案的优化调整提出迫切要求。

　　分水方案既要考虑水资源的供给问题，又要考虑水资源的需求问题。在供给方面，黄河流域产水效率和水沙运移过程受气候变化、生态保护工程等因素直接影响大，因此，规划时期需综合考虑不同情景、不同流段、不同工程措施的水沙输移模拟，要充分权衡利弊，在最大程度保留可用水资源的同时，减少泥沙淤积，保障供水安全和防洪安全。在需求方面，如今黄河流域城镇化率接近60%，已处于城镇化中期阶段，随着城乡格局、产业结构、种植结构、生产方式、生活方式和消费模式的急遽变化，流域需水结构呈现新的趋势和特征，尚未与时偕行的分水方案亟待完善。

　　区域统筹管理是贯彻黄河“一盘棋”共治共理的重要举措。黄河流域是一个多要素多主体的复合大系统，对水资源的区域统筹管理要考虑差异化的配水给水路径。目前，黄河流域仍约有10%的城市城镇化率不足40%，因此，必须在发挥水资源管理“三条红线”刚性约束作用的基础上，采取“空间均衡”的治水思路，对不同发展阶段、不同功能定位的区域建立差异化的水资源统筹管理路径，保障当地经济社会发展与水资源承载能力、水环境承载能力相协调。要健全黄河流域水资源管理体制机制。当前，黄河流域的资源管理体制是流域管理与区域管理相结合的模式，以区域管理为主，管理的碎片化和权利义务分散现象依旧突出，未来应建立起以流域单元为基础，能够统筹协调上下游，解决跨省问题的中立性、公益性管理治理机制。总之，完善黄河流域区域统筹管理，要坚持流域观念，充分发挥流域规划的引领、约束作用，打破一段一地一岸治理的局限，推动构建流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局，为全面贯彻“四水四定”奠定制度基础。

　　提升水资源精准化管理水平

　　黄河流域“四水四定”的微观举措是提升水资源精准化管理水平。水资源精准化管理是以水资源的量化管理为基础，以提升水资源利用效率为核心，以最优化配置满足各类水资源需求为目标的水资源管理运营方式。

　　水资源精准化管理的“精”主要指简化、可模拟，能够让水资源控制调度的目标与结果之间的时间、资金、风险的成本降到最低。2022年主汛期，数字孪生黄河建设成果显现，通过预演雨量、汛情等，有力支撑防汛会商决策。未来，黄河流域水资源管理的“精”可继续依托大数据、云计算等新兴技术手段，通过加强流域数字基础设施建设，完善数字孪生黄河建设，为水环境精准化管理提供海量数据支撑；基于数字孪生黄河，建设模拟仿真平台，通过预演发现黄河流域水环境和水生态问题，更加深度支撑水利“四预”措施；在防洪调度、水资源管理与调配、水生态过程调节等预演的基础上，生成精准化的决策建议方案。

　　水资源精准化管理的“准”主要指量化、可操作，依据准确识别出的水资源问题，高效链接主责部门和辅助部门，做到对症下药。黄河流域水资源管理的“准”需要多领域协同发力，例如，山东省级现行有效用水定额涵盖78个行业大类、293个行业中类、683个行业小类、498种产品，可通过完善建设水资源管理信息系统，对每个产业、每个行业、每个用水单位水资源管理数据进行网格化管理，以网格为单元快速获取、存储、传输、处理与分析水资源问题；建立“分类赋权，分类实施”的水资源问题管理系统，增强水资源问题识别的针对性、综合性；落实治理责任，破除职能部门壁垒，快速形成资源整合和解决方案，高效推进水资源精准化调度与管理。

　　（作者系济南社会科学院生态文明研究所助理研究员）