改革开放40年,山东经济社会发展取得巨大成就,仅从1978年之后的数据来看,经济总量始终位居全国前三位,有些年份甚至位居全国第一位或第二位。但从横向看,山东省与广东省、江苏省的差距在逐渐拉大,2017年山东省GDP总量虽仍位居全国第三位,但人均GDP却仅为全国第九位。差距越拉越大的根源是什么?省委书记刘家义在南方学习交流会上指出：“当前我省最大的短板就是有效制度供给严重不足。”他由此提出,“一定要牢牢把握住制度创新这个最根本、最关键、最核心的问题,尽快补齐短板、加固底板,以制度创新推动改革发展。”

　　制度决定人的行为,决定资源的配置,决定各种资源能否得到利用及利用的效率。对一个社会的经济发展来说,制度是重要的而且是至关重要的

　　制度是一个社会的游戏规则,界定人与人之间的关系,既界定人们能够干什么、不能够干什么,又界定人们在干什么或不干什么之后会受到何种奖励或惩罚,从而能够对人的行为进行激励、监督和约束。制度决定人的行为,决定资源的配置,决定各种资源能否得到利用及利用的效率。对一个社会的经济增长或经济发展来说,制度是重要的而且是至关重要的。但是,并非所有的制度都能够促进经济增长或经济发展。按照马克思主义生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间关系的原理,生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑,但是生产关系也会对生产力、上层建筑也会对经济基础产生反作用:适应生产力发展的生产关系、适应经济基础发展的上层建筑,能够对生产力、经济基础起促进作用,反之就会起阻碍作用。制度作为生产关系、上层建筑的范畴,对经济增长和经济发展的反作用也就表现为:既存在能够促进或有利于经济增长和经济发展的有效制度,也存在阻碍或不利于经济增长和经济发展的无效制度。

　　山东的问题就在于有效制度创新不够、供给不足。这至少可以从两个方面进行分析和解决:一是促进经济增长和经济发展的有效具体制度供给不足,特别是产业培育、科技研发、人才制度、营商制度等方面；二是推进有效具体制度创新的制度供给不足,即随着科技进步、市场需求等变化进行制度创新的意识不够、反应迟钝、速度缓慢。按照1993年诺贝尔经济学奖得主诺思对制度层次的划分,前者可称为具体制度安排,后者可称为制度环境。

　　山东是人才“供给”大省,还不是人才“落地”大省。山东籍人才很多,但工作地在山东的人才却不多

　　促进或有利于经济发展的有效具体制度创新滞后、供给不足,主要表现在:

　　产业培育制度。山东过去依靠资源、能源、人口等方面优势发展起来的资源密集型、能源密集型和人口密集型产业结构,可以说是当时条件下的最优选择,是工业化和城市化的必经阶段,也符合世界上绝大多数发达国家工业化发展的一般规律。但在解决了基本物质需求之后,人民对美好生活的向往蕴含了对产品质量和产品层次的更高追求。中国进行“供给侧结构性改革”,实际上就是要从供给方面满足人民对高质量、高层次产品的需求。虽然一个国家或地区产业结构的形成,主要是其既定自然条件下自然选择的结果,但产业升级或产业结构优化却可以在政府政策的引导下实现或完成。产业升级、产业结构优化需要进行技术创新,而技术创新意味着风险和不确定性,也意味着“创造性破坏”,这就需要政府既能够为创新提供金融、财政、科技、人才等方面的支持,同时也能够为创新后遭受利益损失者提供适当的保障。需要注意的是:在产业培育中,不是政府要亲自培育哪一个产业,而主要是形成产业培育的制度,对市场主体培育新兴产业、战略性产业可能遇到或已经遇到的问题提供帮助或保障,即建立以市场为主的产业培育制度。

　　科技研发与人才的引进和培育。与产业升级密切相关的是科技研发,科技研发为产业升级提供保障,而科技研发最核心的是人才。政府支持应包括两个方面:一是对科技研发的支持制度,二是对人才的待遇和保障。山东目前对科技研发的支持和投入比较大,但总体上还是以科研院所、高校和国有企业为主,未能形成以市场机制为主的科技研发体制。政府要鼓励培育市场化的科技研发团队,针对产业升级等方面的科技研发,通过市场化招标等方式,形成以市场配置研发资源为主的高效创新制度。科技研发的核心是人才,山东既是人口大省,也是人才大省；但山东主要是人才的“供给”大省,还不是人才的“落地”大省。以院士数量为例,无论是存量还是增量,山东籍的院士都不少,但工作地在山东的院士却不多；在其他高层次人才的引进和培育上,山东也落后于广东省、江苏省和浙江省。不是说山东不重视人才,而是给予的待遇和保障与先进省份相比,确实差距较大。

　　营商环境。营商环境既是留住本地投资者的主要因素,也是吸引外地投资者的重要因素。在硬环境方面,如高速公路,山东无论是质量还是覆盖率,都已落后于河南等省份。在软环境方面,主要体现为政府机构办事效率及“负面清单管理”等方面。虽然“放管服”改革之后政府机构办事效率有所提高,但距离全面达成“一次办成”、“最多跑一次”目标还存在较大差距。“负面清单管理”,是指没有明确规定不能做的都可以做。但我们的很多政府机构,仍遵循着“只有规定能做的才可以做”和“凡是没有规定的都不能做”等落后观念,这虽然意味着比较“安全”、不犯错误,但也极大降低了政府机构办事的效率。

　　因此,有效制度供给不足并不意味着一定要创新或供给更多的制度,很多时候废除或简化阻碍经济发展的现有制度,如各种各样的审批、程序等,本身也是一种制度创新或制度供给。

　　缩小制度差距,一方面需要在具体领域直接创设新制度、改革旧制度；另一方面需要努力改善创设制度的环境,从根本上解决有效制度供给不足的问题

　　以上所述是我们在具体领域的有效制度供给不足问题。为什么我们没能创设出足够的有利于经济发展的具体制度?根源在于我们没有形成助推制度供给创新的良好制度环境,即激励制度创新和制度供给的有效制度供给不足。

　　政府在处理与市场之间的关系上,既“缺位”又“越位”。市场经济条件下,市场是“看不见的手”,政府是“扶持之手”。我国虽然总体上建立起了社会主义市场经济体制,但各省、各地区的市场化程度却不相同甚至存在较大差别。客观说,山东各级政府在处理与市场之间关系上,在“扶持之手”方面做得不足,即有效的具体制度创新不够、供给不足,但在本该市场发挥作用的领域又干预过多。山东省的民营企业无论在数量上还是规模上,与浙江、江苏、广东等省还有较大差距,根源就在于没有摆正政府与市场之间的关系。我们必须进一步明确政府与市场之间的关系,树立起政府核心职能是制度保障的理念,通过制度建设、制度供给等为市场提供激励、监督和约束,让市场在资源配置中起决定性作用,政府不应过度承担市场的职能,更不应直接干预市场的自我运行或企业的经营。

　　“枪打出头鸟”“中庸之道”的传统保守观念,滋长了“等靠要”的不良作风,阻碍制度供给和创新。对社会来说,创新能够带来巨大收益,但创新本身存在着风险和成本。如果深受“中庸之道”“枪打出头鸟”等传统保守观念的影响,那么在新问题、新技术、新环境出现时,我们的做法一定是根据已有文件、政策或惯例寻求解决之道,而不是寻求创新。针对这种观念和工作作风,一个最重要的举措是建立完善“容错”机制,形成鼓励创新的氛围:鼓励广大党员干部、政府工作人员等进行制度创新；对成功的制度创新进行奖赏,同时建立失败创新的容错机制,容许各级政府进行“试错性”的制度尝试；建立“负面清单制度”,对于新事物中没有规定能否做的事情,要允许企业或个人大胆尝试。

　　落后的“官本位”文化,阻碍了有效制度的创新和供给。毋庸讳言,“学而优则仕”的传统观念,在山东根深蒂固,并形成了较为严重的“官本位”文化。这不仅体现在山东每年报考公务员的高校毕业生数量之大、比例之高,还体现在官员的工作态度上:面对企业和个人,更多地是“管理”而不是“服务”、体现为“主”而不是“仆”。这种落后文化,不利于形成鼓励创新、鼓励人才发挥作用的制度环境,导致山东的科技发展相对落后、高层次人才相对短缺。同时,这种“官本位”文化形成了唯“官位”是瞻的工作作风,遇到问题不是积极寻求解决的方法或对策,而是看上级官员的脸色或态度行事。一些人认为,“官本位”作为一种文化传统,根深蒂固,难以改变。其实不然,从文化与经济、正式制度与非正式制度之间关系的角度看,只要我们设计出适当的激励和约束机制,“官本位”传统完全可以改变。这需要我们做到:建立尊重科学研究、尊重高水平人才的制度,改革人才薪酬、待遇制度,从经济上让从事科学研究等工作更具有吸引力,鼓励更多的人才成为企业家、科学家、工程师等；鼓励各层次官员和公务员创新,在遇到新问题、新情况时,我们不应根据官员级别高低判断方案对错、优劣,而是根据谁的方案有利于问题解决,就采用谁的方案。

　　作者：山东大学经济研究院教授,《制度经济学研究》编辑部主任李增刚；来源：大众日报·论丛周刊2018-07-18

　　杨凡、穆楠

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