在我国，养老服务属于社会福利事业的范畴，具有较强的公共性和公益性，提供养老服务的机构是以公办养老机构为主。目前的公办养老机构主要有两种，一种是由国家投资的养老机构，以城市社会福利院为主；另一种是由乡镇和村民自治组织兴办的养老机构，以敬老院为主。

　　随着人口老龄化形势加剧，社会对公办养老机构的服务对象范围和服务能力提出更高要求。然而，公办养老机构编制少、人员紧、经费缺、管理死等弊端日趋凸显，严重影响公办养老机构的运行活力。我省提出到2020年，八成以上公办养老机构转制为企业、社会组织或实现公建民营。记者从省民政厅获悉，我省济南、威海、日照等多市正在探索公办养老机构转制方式。

　　公办养老机构转制势在必行

　　公建民营覆盖率加大

　　由于养老服务的公益性属性，除了城市中的社会福利院，我国大量的公办养老机构是乡镇敬老院。乡镇敬老院从机构建设到管理运营，几乎由政府一手包揽。这种“包办包管”的体制既无法提供社会化、专业化的养老服务，也造成养老机构管理运营上的高消耗、低产出。加快推进公办养老机构转制成为社会的共识。

　　威海荣成市镇敬老院在实行社会化改革之前，大部分敬老院工作人员与入住老人人数基本相当，敬老院设施不全、管理服务水平滞后、入住老人少等弊端日趋凸显，民生保障功能不能充分发挥，运营活力也受到严重制约。而如果由政府投资大规模建设和改造敬老院，则财政需要承担很大压力。因此，对现有敬老院进行社会化改革、充分挖掘敬老院资源优势，成为最有效、最直接的方式。为此，荣成市积极探索敬老院社会化改革，引导社会资源参与农村特困人员供养工作。

　　经过深入分析调研，荣成市确定了“公建民营”、“民建民营”两种模式。2005年5月，成山镇敬老院率先完成从公建公营到公建民营经营模式的转换，全市敬老院社会化改革的序幕也由此拉开。到2010年，荣成市共有13所敬老院进行了经营模式变更。2010年后新建的敬老院，则全部实行民建民营管理运营模式。

　　2016年10月，日照市东港区试点公办敬老院托管运营工作，经过三个月的转制运行，全区9个敬老院全部交由一家专业养老服务企业托管运营，敬老院基础设施和服务水平得到很大改善。敬老院托管运营后，运营方按照“适老化”要求改造提升敬老院部分硬件设施，对工作人员进行了专业培训及管理，获得了集中供养五保老人极大认可，分散供养的五保老人入住敬老院意愿增强，集中托管运行三个月后入住的五保老年人新增24人。

　　打造区域性养老服务中心

　　成本降低服务质量提升

　　敬老院社会化改革在激发敬老院活力、减轻财政压力、规避“政事不分、管办合一”弊端的同时，也不可避免地出现了一些问题。2013年起，荣成市着手探索实施敬老院区域性集中整合工作。对区域内24所敬老院进行撤并整合，集中打造8处总床位在300—1200张的农村区域性养老服务中心。

　　据了解，荣成市打破农村敬老院行政区划和属地管理限制，依据全市敬老院地域分布特点，综合考虑床位容纳能力和区域内供养对象数量等因素，按照就近向好的原则和为供养对象打造“30分钟服务生活圈”的目标，以满足供养对象离家近、离亲属近的养老需求，形成了以南、北、中三个中心区域为基础，其他区域为补充的发展格局。到2018年春节前，荣成市敬老院区域性集中整合工作全部结束，全市敬老院由24所，减少为目前8所农村区域性养老服务中心。在运营方式，除1所为公建公营外，其余均为民营。

　　在转移安置供养对象和撤并敬老院上，积极协调相关镇街组织村“两委”成员做好本村供养对象的思想动员工作，确保半自理和不能自理老人全部入住新敬老院。在撤并敬老院层面，主动协助所属镇街做好转型发展和后续问题处理工作。目前，荣成市敬老院社会化改革率达到96%，农村特困人员供养率达到30%，其中失能对象集中供养率达到60%以上。

　　“乡镇敬老院公办民营实质是一种有效的委托—代理关系改革，必须兼顾公益性和商业性，而是否有预期稳定的、一定有但不一定丰厚的利润，是公办民营改革关键环节中的关键。”中国人民大学政府管理与改革研究中心主任唐钧认为，目前公办养老机构转制正处于探索阶段，如何平衡公办民营养老机构的公益性与商业性考验着各方智慧。