编者的话

8月24日出版的人民日报在16版《记者调查》拿出整个版面以《“最大公约数”这样求解——济南建两千三百多个协商议事机构，让群众有事好商量》为题对济南市推行基层协商民主3年时间里，许多矛盾纠纷逐步化解。有事好商量，让各方找到了“最大公约数”的经验做法进行了重点报道。人民日报同时还配发专家评论称：看似简单，背后实则是为民服务理念的转变。

济南建两千三百多个协商议事机构，让群众有事好商量 “最大公约数”这样求解 （人基层协商民主）

山东省济南市绿园社区9号楼前，一棵香椿树自在矗立。不过仔细瞧，咋看都别扭——这棵香椿树太显突兀，与周边环境不搭调。

“它是我们小区协商民主的见证，大家一致同意留下作个纪念。”9号楼楼长张燕莉道出其中奥秘。

去年底，这棵香椿树的命运，引发居民争议。

绿园社区建于1995年，管理松散，家家户户在楼前种树养花。时间久了，公共空间被挤占，居民停车、锻炼都受影响。2017年，济南开展拆违拆临、建绿透绿行动。绿园社区借此东风，重新规划楼前空间。20多棵老树，是去还是留？

征询民意，多数同意清理，只有几位老人不舍。毕竟养护多年，有了感情。

有人说，少数服从多数，这事不难办。可同住一个社区，抬头不见低头见，老人们心里留了疙瘩咋办？

最后，双方各退一步，留下一棵香椿树，让老人们有点念想。

难题消解，靠的是张燕莉提到的协商民主，说白了就是“有事好商量，众人的事情由众人商量”。2015年，济南市委和市政府在村（社区）等基层单位推行协商民主，探索“多元共治”，力求在协商中找到各方利益的“最大公约数”。

3年间，被协商民主改变的，何止一个绿园社区。济南不断拓展充实基层协商的内容，建立起居民议事会、百姓说事厅、楼院长杂谈会等2360多个协商议事机构，破解着一道道社会治理难题。

数据来源：济南市民政局

把鼓敲到点上

“将共识转化为共为，使基层治理转向‘多元共治’”

“哗啦啦”——一阵物品破碎声伴随高声争执，社区居委会办公室房门洞开。

3年前发生的那场纠纷，让自由大街社区综合党委书记裘荣鑫至今仍心有余悸。矛盾最尖锐时，一部分居民甚至想建“隔离墙”，自立门户。

自由大街社区的三箭瑞福苑小区，地处济南城区核心地段，周边学校、文体场所等设施一应俱全。到底是什么原因，让社区居民剑拔弩张？

原来，这里的社区居民主要分为机关退休干部、回迁户、商品房购房户三大群体，生活方式和需求不一：老干部过惯了以前大院式的生活，回迁户更多着眼基本生活保障，商品房购房户则对物业提出更高要求。各种需求难以兼顾调和，冲突时有发生，日积月累，最后无法收场。

在社区干了近10年，裘荣鑫满腹委屈，不管咋干，都有人横挑鼻子竖挑眼。

这种委屈，济南市园林部门也有。

自己看自己，成绩一大堆：园林景观建设让城市变美了、洋气了，免费开放的公园、绿地多了，森林公园面积大了……

可是，一些市民却不满意，意见似乎还增加了：“晚上在广场跳广场舞，有的灯不够亮”“公园里能否划一下功能分区，打扑克牌旁边有吹萨克斯的太吵了”……

仔细琢磨，鼓还是没敲到点子上。市民对园林部门每年栽了多少树、种了多少草兴趣不大，更关心的是自家门前的小花坛、常去的小广场……

“不少工作，觉得自己办事的出发点是好的，便直接‘为民做主’了。”济南市委主要负责人说，人民群众利益诉求日益多元化、碎片化，传统的大一统式的管理与多元化诉求相冲突，“政府买了单，群众不买账”“政府点菜，百姓不动筷”的现象日益增多。

马奔，山东大学政治学与公共管理学院教授、副院长，研究协商民主多年。2015年的一天，时任济南市槐荫区营市街街道办事处政协委员联络室主任的全英兰找上门来，请他指导街道的协商民主试点工作。

此前，马奔已经得知，济南出台试点方案，坚持民事民议民决，以协商的方式解决群众关切问题，改变过去大包大揽、行政命令的做法。

双方一拍即合，马奔旋即带领团队，在营市街街道展开前期调研，问卷调查、入户访谈，摸清居民诉求。

在马奔看来，推进基层协商民主，是提升党委和政府为民服务效能的有益探索。“它不仅可以找到群众利益的‘最大公约数’，更能将共识转化为共为，使基层治理转向‘多元共治’。”

找准普遍关注的利益点

“协商民主不是一个筐，不能啥都往里装”

调研越深入，马奔越有信心：在基层开展协商民主大有可为。

营市街街道地处老城区，辖区内原有多家国企，因此聚集了不少职工宿舍区。但这些企业大多效益差，有的已经停产或破产。

一边是居民需求日益增多，一边是服务能力弱化，这种“供需失衡”为各种矛盾纠纷的发生埋下隐患。梳理分析完调研材料，马奔团队确定了试水协商民主的突破口：找准居民普遍关注的利益点。

不过，街道办事处担忧的是，居民普遍关注的利益点复杂多样，大的比如整个社区规划，小的可能就是社区广场上的一块花砖，哪些事适用于协商民主，总要有个界限。

“协商民主不是一个筐，不能啥都往里装。能拿到台面上议一议的，得与居民切身利益相关。”马奔认为，议与不议的取舍标准，是这件事有没有公共属性。“只要有了公共属性，小到广场花砖，大到社区规划，都可以商量着办。”

绿园社区党委书记张玉琴，对此格外认同。刚开始推行协商民主时，社区里一对夫妻因家庭琐事吵架，一路吵到张玉琴这儿，要求启动协商民主程序，请大家评理要不要离婚。张玉琴耐着性子听完，赶紧打电话请来调解员。“夫妻矛盾、邻里矛盾大都是私事，通过协商民主的方式来解决，肯定不合适。”

对这事，马奔虽也觉好笑，不过却发自内心地高兴，“最起码，居民的协商民主意识有了。接下来要做好引导工作，让大家明白什么事可以走协商民主之路。”

营市街街道迈出的第一步，是明确“谁来协商”。马奔带领的团队与街道办事处工作人员反复讨论，最后确定由社区“两委”、党员代表、居民代表和其他利益相关者代表作为协商民主的参与主体。针对具体情况，必要时邀请街道办事处工作人员和法律顾问等提供“外脑外智”支持。

在此基础上，马奔团队又帮着试点社区画出一条条不能碰的红线。比如党的政策、国家法律法规有明文规定的事项；各级党委和政府有明确要求、明文规定的事项；超出社区“两委”职能权限的事项；存在严重分歧、缺乏协商基础的事项；明显带有歧视性、明显不公平的事项……

“协商民主不能滥用，更不能打着协商民主的名义，通过集体决策办违法违规的事。”马奔表示。

这些来自基层的探索，后来都被济南市委和市政府采纳，并写入《关于加强村（社区）协商民主工作的实施意见》。这份将近5000字的文件，将协商民主的内容、主体、形式、程序、成果运用清晰地呈现在纸面上，成为济南市推进协商民主的“路线图”。

统揽而不包揽

“把握住民事民意民决这一精髓，形式不必千篇一律”

大明湖畔的曲水亭街，一架道闸横在街口。

“妈，啥时候不让走车哩？”女儿急忙打电话。

“以后你就按指示牌，把车停到停车场，再走进来！”刘精诚没好气地说。这是两年多前，刚装道闸那会儿，刘精诚心里确实有气，就怕女儿开车回娘家不方便。

曲水亭街，是济南市城区的民俗一条街，一年到头人多车多，一天到晚挤得满满当当。住在此地的居民，进出不便；在此经营的商户，抱怨顾客无处停车而影响收益；来体验老济南文化的游客，觉得像看车展，乘兴而来，败兴而归。回首没装道闸前的情形，曲水亭街杂乱无章，怨声载道。

各方都不满意，怎么办？

“正好市里在试点协商民主，要不我们也试试？”曲水亭社区党委书记高丽华琢磨，把利益相关方叫到一块商量，制定个大家都能接受的章程。

谁承想，头一次开会就吵起架来，意见针锋相对，大家不欢而散。总结教训，高丽华发现，光注意了商量，忽视了引导，“少了‘和事佬’的角色，话就说不到一块去。”

再协商，社区党委顶了上去，组织各方连开9次会。

到底安不安道闸？商户代表说：不能安，车进不来影响生意。有车居民代表说：不能安，回家不方便。无车居民代表说：要安，不让车进来，社区会安静一些，不然老鸣笛影响休息……

“大家敞开心扉，把意见都摆出来。”高丽华说，在社区党委的引导下，各方意见慢慢地磨，尖锐的棱角越磨越平滑，最终融合到一块。

方案改了六七次，各方终于达成一致意见：曲水亭街不再允许外来车辆入内；有车居民配备蓝牙设备进出；经营业户不配蓝牙设备，社区在附近开设免费停车场。

经过这次协商，高丽华摸着了门道：要引导，也要掌握好分寸。这一点，济南市也做了特别提醒——各基层党组织“统揽而不包揽”，负责掌控协商进度和方向，不干预协商过程，真正让群众自己来决策。

如今，道闸横亘在街口已两年有余，刘精诚和街坊邻居早已习以为常。“有道闸拦着挺好，街上比以前清爽干净，秩序也好多了。”

更关键的是，前后两次经历，让居民和商户看到了对比。没装道闸前，一次公厕失火，消防车堵在街口进不来，只能干着急；装上道闸后，一棵大树在风雨天被吹倒在路中间，园林抢修车迅速赶来清理，一点都没耽误居民出行。

参与了几次辖区内社区的协商议事会，大明湖街道办事处主任赵菲也有收获。“每个社区、每件事都不一样，协商的形式也不尽相同，关键是要通过充分的讨论达成好的结果。”

“就协商民主而言，我们坚持‘形散神不散’。”济南市委主要负责人说，不搞“一刀切”，不设定统一模式，只要“把握住民事民意民决这一精髓，形式不必千篇一律”。

按照“大事大议，小事小议，急事立议”的原则，济南结合不同村（社区）的议事习惯，灵活利用民主恳谈会、阳光议事日、会议协商、串门协商、决策听证、民主评议等形式和渠道，引导群众养成遇事协商的习惯，用群众自己选择的方式进行协商。

很多专业性较强的事项，基层群众协商起来确有局限性。比如安装道闸，不仅涉及居民出行，还可能影响周边交通。针对此类问题，济南邀请相关领域的专家学者、专业人士、第三方机构等参与评估论证，鼓励社会组织和专业人员参与社区协商民主。

从不成熟到驾轻就熟，在济南市的社区、乡村，有事多协商、遇事多协商、做事多协商，渐成群众处理自己事务的有效形式。

宽容议而未决

“等到条件成熟，再拿出来议时，共识更容易达成”

甸柳新村街道第三社区，15号楼旁边的违章建筑终于拆了。

15号楼原是一家国有企业的职工宿舍，独门独院，由企业负担保洁、安全等。后来，因企业效益不好，无人管护，不少住户在楼前空地盖起了储藏室。这些都是违章建筑，挤占的是公共空间。

“几年前，我们就组织各方议了四五次，最终没有结果，也就先把这件事暂时搁置起来。”时任甸柳新村街道第三社区党委书记的万红霞说，“随着时间推移和市里推动拆违拆临，我们又旧事重提，把这事解决了。”

协商之后议而不决的情形，在济南市并不少见。

“各方虽然最终没有达成一致，但没有结果也是一种结果。”万红霞认为，就像做数学方程题一样，无解也是一种答案。

其实，协商的过程，就是各方表达自身诉求、倾听他人观点的过程，即便最后没有解决问题，但至少能互相增进了解。

“等到条件成熟，再拿出来议时，共识更容易达成。”这是万红霞从实践中得出的结论。

济南市委主要负责人在调研中发现，有的问题并不易达成共识，有的问题需要反复协商才能达成共识，有的问题到最后也形成不了共识，只能暂时搁置或另想他法。“协商民主不是以牺牲某一方利益为代价来维护另一方利益，不能单纯地以少数服从多数来决策，而是应该尽量照顾到每一个人的利益。”

在实践中，也有部分居民协商时同意，到了执行阶段却又反悔。

明湖小区东四区，属老旧小区，建成以来一直没通暖气。大明湖街道办事处新一届领导班子了解到这一情况后，到小区征求意见。

“我们采取协商民主的方式，意见出奇地一致：同意。”小区负责人李欣说。

谁知，就在热力公司进场施工时，居民刘明（化名）却上前阻止，“你们建换热站离我家太近，有噪音，影响休息。”

按照施工方案，换热站已经考虑了噪音因素，对刘明家并没什么明显影响。不过，为了照顾刘明的诉求，施工方又将换热站向外挪了好几米。但刘明不依不饶，“政府得给我赔偿，不然别想施工。”施工期间，他甚至雇佣社会闲散人员前来纠缠。

“我们没有义务赔偿，通暖气是小区居民集体商量决定的，资金也是居民集资的。”大明湖街道办事处的一位工作人员说。

这样的情形，实际工作中并非个例。协商民主缺乏强制力，如何避免决而难行的尴尬，也是一道亟须解决的难题。

“一方面要着力培养市民的契约精神，另一方面要强化协商民主的约束力。”赵菲说，小区居民知道刘明阻止供暖施工后，选出代表继续与其协商，自知理亏的刘明最终选择配合施工。

为了更好让协商结果落地生根，济南市明确协商事项取得一致意见后，要以村规民约、会议决议、计划方案等形式固定下来，以此增强其约束性和执行力。

为强化成果运用，济南市还建立了协商成果采纳、落实和反馈机制，需村（社区）落实的事项，村（社区）党组织、村（居）民委员会要及时组织实施，落实情况在规定期限内通过村（居）务公开栏、社区刊物、村（社区）网络论坛等渠道公开。

随着协商民主在城市乡村广泛实施，基层社会治理成效渐显。济南市信访局的统计数据显示：2017年，济南市群众到省集体访下降20％左右，信访总量由原来的全省第一名降至第五名。

有所思 众人的事情由众人商量

马奔

一些社区由乱到治，不少违章建筑由拆不动到拆干净……济南市推行基层协商民主的3年时间里，许多矛盾纠纷逐步化解。有事好商量，让各方找到了“最大公约数”。看似简单，背后实则是为民服务理念的转变。

转变中有必然。长期以来，一些地方党委和政府习惯了事无巨细地“为民做主”。初衷是好的，但不少时候并不能让群众满意。当今社会发展日新月异，群众民主意识提升，需求愈发多元，基层社会治理面临诸多新情况、新问题，为民服务的方式和思路需要与时俱进。比如广场舞场地之争、业主委员会换届困难、停车位分配纠纷，都不是简单的是非题。摸不清背后的利益纠葛，照顾不到各方诉求，就难免遭遇出力不讨好的尴尬。

社会主义协商民主，恰是解决这些问题的一剂良药。党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”涉及人民群众利益的决策和工作，大量发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。发展基层协商民主，有利于疏通“堵点”、消除“痛点”，也有助于推动社会主义民主政治进程。

推进基层协商，地方党委和政府要敢放手、敢担当。对于基层涉及群众利益的具体事务，群众的话语权要有保障，地方党委和政府则要加强正面引导，积极推动。这样开展基层协商，换来的是民心凝聚，树立的是党委和政府形象。

“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”习近平总书记指出，在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。

推进基层协商，重在把事做实，避免沦为“花架子、做样子”。协商的内容，要真正涉及群众切身利益；协商的主体，要确实能够代表各方利益；要让群众看到协商的效果。制度层面的建设尤为重要，需要形成各方参与的协商民主体系。很多问题发生在基层，但仅靠基层是解决不了的，还有赖于地方党委和政府的大力支持和正确引导。民意表达与政策的制定、执行等环节结合起来，才能提升协商质量。

协商民主并不是万能药，解决不了所有的问题。其核心价值，在于通过构建日常参与制度，实现基层治理更加科学合理，引导群众有序参与、理性发声。协商民主也并非最有效率的解决问题方式，但体现的是公平、公正、公开的原则，有助于形成共建共治共享的社会治理格局。正如群众所言，即便问题一时难以彻底解决，起码可以让利益各方充分表达诉求、互相增进理解。

济南市这些源自基层的经验，是推进社会主义协商民主的可贵财富。济南市的基层协商民主还在路上，制度的优化在继续，探索的领域在拓展，只要持之以恒地予以推进，定能让协商为民更好地落到实处。

（作者为山东大学政治学与公共管理学院教授、副院长马奔）