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各区、市人民政府，市政府各部门，市直各单位：
为贯彻落实《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）和《山东省人民政府关于贯彻国发〔2016〕14号文件进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》（鲁政发〔2016〕26号），切实做好我市特困人员救助供养工作，现提出以下实施意见。
一、总体要求
以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，以解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求为目标，坚持托底供养、属地管理、城乡统筹、适度保障、社会参与原则，落实政府托底保障职责，发挥社会力量作用，建立城乡统筹、政策衔接、机制健全、运行规范、标准科学合理、资金渠道通畅、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度，切实做好我市特困人员救助供养工作，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围，维护特困人员的基本生活权益。
二、主要任务
（一）明确特困人员救助供养对象。具有本市居民户籍的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时符合以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：
1.无劳动能力：年满60周岁的老年人，残疾等级为二级及以上的重度残疾人，未满16周岁的未成年人，视为无劳动能力。
2.无生活来源：除城乡居民基本养老保险中的基础养老金、基本医疗保险和高龄津贴等社会福利补贴外，其他家庭人均可支配收入低于当地最低生活保障标准，且家庭财产符合当地特困人员财产状况规定的，视为无生活来源。
特困人员家庭可支配收入和财产状况的认定参照当地最低生活保障家庭可支配收入和财产状况的认定执行。
3.无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力：法定赡养、抚养、扶养义务人具备特困人员条件，年满60周岁或者重度残疾的最低生活保障对象，无民事行为能力、被宣告失踪或者在监狱服刑的人员且财产符合当地特困人员财产状况规定的，视为无履行法定义务能力。
特困人员中的未成年人，满16周岁后仍在接受义务教育、高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育的，可继续享有救助供养待遇。
（二）规范办理程序。
1.申请程序。申请特困人员救助供养，由本人向户籍所在地的镇政府（街道办事处）提出书面申请，按规定提交相关材料，书面说明劳动能力、生活来源、财产状况以及赡养、抚养、扶养情况，签订《申请社会救助家庭诚信承诺和授权委托书》。本人申请有困难的，可以委托村（居）民委员会或者他人代为提出申请。对无民事行为能力等无法自主申请的，镇政府（街道办事处）以及村（居）民委员会应当主动帮助其申请。
符合特困人员救助供养条件的村（居）民自愿接受亲友或者其他人员供养，亲友或者其他人员自愿承担全部供养义务，双方签订供养协议的，经镇政府（街道办事处）核实后，不认定为特困人员救助供养对象。
2.审核程序。镇政府（街道办事处）收到申请人救助供养申请后，对申请材料齐全、符合规定的，应当及时受理；申请材料不齐全的，应当一次性告知申请人需要补充的全部内容，逾期不告知，视为受理；对明显不符合条件或不属于本行政机关职权范围的，不予受理并说明理由。
镇政府（街道办事处）受理申请后，应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的收入状况、财产状况以及其他证明材料等进行调查核实，于20个工作日内提出初审意见，在申请人所在村（社区）公示7天后，无异议的，报区（市）民政部门审批；对初审不符合条件的，书面告知理由。申请人及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供有关情况。
3.审批程序。区（市）民政部门应当全面审查镇政府（街道办事处）上报的调查材料和审核意见，按照不低于30%的比例随机抽查核实，于20个工作日内作出审批决定并明确照料护理标准等级。对符合条件的申请予以批准，向申请人发放特困人员救助供养证，建立救助供养档案，从批准之日的下月起给予救助供养待遇，并在申请人所在村（社区）公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。
特困人员实施动态管理，每年复核一次。
4.终止程序。特困人员有下列情形之一的，其本人、村（居）民委员会或者供养服务机构应当于15个工作日内告知镇政府（街道办事处），由镇政府（街道办事处）审核并在15个工作日内报区（市）民政部门核准后，终止救助供养并予以公示。
（1）不再符合本意见规定的特困人员救助供养条件的；
（2）死亡、被宣告失踪或者死亡的；
（3）依法被判处刑罚，且在监狱服刑的；
（4）本人自愿申请停止特困救助供养待遇的；
（5）区（市）政府规定的其他情形。
终止救助供养后，符合最低生活保障或其他社会救助条件的，要及时纳入相应救助范围，保障其基本生活。
（三）明确救助供养内容。特困人员救助供养主要包括以下内容：
1.提供基本生活条件。可以通过实物或者现金的方式予以保障。
2.对生活不能自理的给予照料。包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务。
3.提供疾病治疗。全额资助参加青岛市城乡居民社会医疗保险的个人缴费部分。医疗费用按照基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障制度规定支付后仍有不足的，由救助供养资金解决。
4.办理丧葬事宜。特困人员死亡后，享受政府基本殡葬减免政策待遇。丧葬事宜，由镇政府（街道办事处）委托供养服务机构、村（居）民委员会或者其亲属办理。按照供养人员生前愿望、遗产情况和亲属意愿等，可选择安葬到公益性公墓（骨灰堂）或经营性公墓的公益墓地，或实行海葬、树葬、花坛葬、草坪葬等自然葬法。各区（市）按照青岛市基本殡葬服务免费项目及免除标准再给予丧葬补助。
5.对符合规定标准且住房困难的分散供养特困人员，通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式给予住房救助。对在义务教育阶段就学的特困人员，给予教育救助；对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的特困人员，根据实际情况给予教育救助。
支持、引导社会工作服务机构和专业社会工作者为特困人员提供困难帮扶、社会融入、心理疏导、资源链接、社会康复、权益维护等专业服务，积极构建物质资金帮扶与心理社会支持相结合、基本照料服务与个性化服务相配套的供养模式。
（四）落实救助供养形式。特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。特困人员可以自行选择供养形式。具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务。
1.客观评估自理能力。各区（市）可按照直观、简便、易操作的原则，参照国际通行标准和《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T 16180-2014）、《老年人能力评估》（MZ/T 039-2013）等有关标准，采用6项指标（是否具备自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡等能力）评估特困人员生活自理能力。各区（市）要积极探索委托医疗卫生机构、第三方专业机构等开展特困人员生活自理能力评估。
2.分散供养。对分散供养的特困人员，经本人同意，镇政府（街道办事处）可委托其亲友或村（居）民委员会、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务，并签订相关协议，明确各方权利和义务。有条件的村（居）民委员会可从集体经营等收入中安排资金或者提供人力、物资，帮助改善分散供养特困人员的生活。充分发挥农村幸福院、社区日间照料中心的作用，有条件的地方，可为分散供养的特困人员提供无偿或低偿的日间照料服务。继续探索推进家庭托养、寄养和社会助养，确保其“平时有人照应、生病有人看护”。
3.集中供养。对需要集中供养的特困人员，由区（市）民政部门或镇政府（街道办事处）按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构；也可以采取政府购买服务方式，安排到其他养老服务机构供养；未满16周岁的，安置到儿童（社会）福利机构。特困人员、供养服务机构（养老服务机构）、区（市）民政部门或镇政府（街道办事处）三方签订集中供养协议，明确权利和义务。
（五）科学制定救助供养标准。特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准，根据当地经济社会发展水平和物价变化情况适时调整。
1.基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需，按照不低于当地居民最低生活保障标准的1.5倍给予保障。照料护理标准应当根据特困人员生活自理能力分类制定，体现差异性，分为三档，部分丧失、完全丧失生活自理能力的特困人员护理标准按照当地政府为城乡困难的半失能、失能老年人购买居家养老服务的补助标准给予保障，集中供养的自理人员的护理标准按照完全丧失生活自理能力的特困人员护理标准的三分之一给予保障，分散供养的自理人员的护理标准按照部分丧失生活自理能力的特困人员护理标准的三分之一给予保障。
2.集中供养的特困人员，其供养金按照救助供养标准按月拨付到集中供养服务机构；委托机构供养的，由镇政府（街道办事处）与受委托机构签订服务协议，并报区（市）民政部门批准，将供养金拨付给购买服务机构。由供养服务机构为特困人员发放零用钱。分散供养的特困人员，基本生活费用由各区（市）按月通过社会化方式发放给特困人员个人，有部分收入的，差额享受基本生活保障补助；照料护理费用，由区（市）民政部门或镇政府（街道办事处）统筹使用，按照委托照料服务协议，发放给受委托的单位、个人或购买服务，用于向供养人员提供日常照料或生病护理服务。
3.各区（市）民政部门要制定政府购买照料护理服务的实施细则，规范委托服务行为，委托协议须明确服务项目、费用标准、责任履行、责任追究等内容。要指导镇政府（街道办事处）与受托方签订照料服务协议，加强对协议履行情况的监督，确保协议服务事项落实到位。
（六）提升供养服务机构管理服务水平。
1.加强供养服务机构的规范化建设。各区（市）要进一步明确政府设立的敬老院、福利院等供养服务机构的功能定位，强化为特困人员服务、满足特困人员集中供养需求的职责和义务，推动农村供养服务机构依法办理法人登记，建立健全内部管理、安全管理和服务管理等制度，建立特困人员信息档案，为特困人员提供日常生活照料、送医治疗等基本救助供养服务。在满足特困人员集中供养需求的前提下，积极为农村其他低收入、高龄、独居和失能老年人提供养老服务，打造区域性养老中心。在确保国有资产不流失、供养水平不降低、服务水平有提高的前提下，鼓励采取公建民营、民办公助、购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等方式，对供养服务机构进行社会化改革。通过将供养服务机构建设纳入社会养老服务体系建设等专项规划，加快推进农村特困人员供养服务机构建设改造和设施达标，符合部分丧失、完全丧失生活自理能力的特困人员照料护理要求，不断提高机构托底保障能力。经卫生计生部门批准，有条件的供养服务机构可设立医务室或者护理站。
2.加强供养服务机构工作人员队伍建设。加强护理型服务人员配备，合理配备使用专业社会工作者。照料护理服务人员与自理、半自理和不能自理人员分别按照不低于1∶10、1∶6、1∶3的比例配备。多渠道提升供养服务机构工作人员业务能力和专业技能。
三、保障措施
（一）完善统筹协调机制，加强组织领导。各区（市）要将特困人员救助供养工作列入政府重要议事日程，将供养服务机构建设纳入本地（市）经济社会发展总体规划。进一步完善工作协调机制，建立健全政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制，形成工作合力，切实担负起资金投入、工作条件保障和监督检查责任。各级民政部门要切实履行主管部门职责，发挥好统筹协调作用，重点加强特困人员救助供养工作日常管理和能力建设，推动相关标准体系完善和信息化建设，提升管理服务水平；加强对特困人员救助供养等社会救助工作的绩效评价，定期将结果送党委组织部门，作为对政府领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考。发展改革部门要将特困人员救助供养纳入经济社会发展中长期规划，支持供养服务设施建设。财政部门要做好相关资金保障工作。教育、公安、人力资源社会保障、国土资源房管、城乡建设、卫生计生、残联等相关部门和单位，要按照各自职责分工，积极配合民政部门做好特困人员救助供养相关工作，实现救助供养信息互联互通、资源共享，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。镇政府（街道办事处）负责特困人员救助供养的申请受理、审核和供养管理服务等具体工作。村（居）民委员会协助镇政府（街道办事处）做好主动发现、调查核实、民主评议、公示特困人员以及做好分散救助供养对象日常生活照料等工作。
（二）完善政策衔接机制，落实制度保障。各区（市）、各部门要统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度的有效衔接。符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇。纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策。未满16周岁的未成年人同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿基本生活保障范围；纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策。纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。纳入残疾人托养中心供养的特困人员，不得重复享受照料护理补贴。集中供养的特困人员享受长期照料护理保险的，不得重复享受照料护理补贴。
（三）完善资金保障机制，加强资金投入。各区（市）要按照属地管理原则将特困人员救助供养所需资金、供养服务机构运转费用等列入年度财政预算，强化资金保障。市级要优化财政支出结构，统筹安排特困人员救助供养资金。要规范资金筹集、使用和管理，确保特困人员供养资金及时足额发放、机构运转费用落实到位。各级政府可通过争取捐赠等形式，支持特困人员供养服务机构改善条件、完善配套设施。有集体经营收入的村（居）民委员会，可从中安排资金用于特困人员照料护理等救助供养工作。特困人员房屋、土地等私有财产被他人使用的，使用人应对特困人员尽相应义务。
（四）完善监督管理机制，落实责任追究。各级各有关部门要将特困人员救助供养制度落实情况作为督查督办的重点内容，定期组织开展专项检查。市、区（市）民政、财政部门和审计机关应当加强对供养资金使用情况的监督管理，严肃查处挤占、挪用、虚报、冒领等违纪违法行为。充分发挥社会监督作用，对公众和媒体发现揭露的问题，要及时查处并公布处理结果。完善责任追究制度，加大行政问责力度，对因责任不落实造成严重后果的单位和个人，要依纪依法追究责任。
（五）完善社会参与机制，拓宽救助渠道。各级政府要探索建立社会力量参与特困人员救助供养工作的机制和渠道。鼓励群众团体、公益慈善等社会组织、社会工作服务机构和企事业单位、志愿者等社会力量参与特困人员救助供养工作。加大政府购买服务和项目支持力度，落实各项财政补贴、土地优惠、税收优惠和收费减免等政策，引导、激励公益慈善组织、社会工作服务机构，以及其他社会力量举办的养老、医疗等服务机构，开展丰富多彩的关爱特困人员活动，为特困人员提供专业化、个性化服务。
（六）完善精准识别机制，实施精准救助。依托青岛救助业务平台和居民家庭经济状况核对系统，将特困人员救助供养等情况纳入数字化、信息化管理，不断提高特困人员救助供养规范化、信息化管理水平。各区（市）要按照“一人一档案”的要求，全面建立特困人员分类管理档案，区（市）民政部门、镇政府（街道办事处）负责管理维护特困人员档案。
本实施意见自2017年10月1日起施行。
青岛市人民政府
2017年8月1日
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