彩石山庄处置启示录：政府要有的“法治智慧”和依法办事能力

　　2014年11月10日,购房户杨某第一个领到了彩石山庄项目案件执行款。(资料图)

　　□　本报记者　贾瑞君　吴允波　张春晓

　　拖了6年未能解决的房地产项目纠纷案,何以在8个月内取得阶段性突破?彩石山庄房地产项目问题处置工作中,有哪些难点和创新?在依法行政的今天,深入剖析这一案例,可为人们带来怎样的启示?近期,本报记者围绕以上问题展开了深入采访。

　　启示一:彩石山庄房地产项目的处置,是一个运用法治思维和法治方式化解矛盾的经典案例。它生动地昭示:今后再处理类似群体性案件,首先应想到运用法治思维和法治方式解决问题、破解困局,而不再是由党委政府“大包大揽”,更不能靠简单的行政命令去干预。

　　彩石山庄房地产项目案件,始自2008年9月三联集团对项目发出暂停施工通知。此后,2000多名购房户开始了漫漫维权路。很多济南当地人可能对彩石山庄这个楼盘并不熟悉,但对彩石山庄引发的纠纷却略知一二。

　　2014年4月至12月,8个月内,彩石山庄白领公寓与水晶花园项目案件共计1724户购房群众与三联集团等达成人民调解协议并经法院司法确认,该项目处置工作取得了阶段性进展。今年3月9日,彩石山庄尚华居与绿松苑项目人民调解工作正式启动。彩石山庄尚华居与绿松苑项目的购房者与三联集团签订的商品房买卖合同,合法有效。鉴于要求解除合同、退款赔偿的购房者解决纠纷的心情较为急迫,为了尽早实现此类购房者的合法权利,根据省市领导小组的意见,先期调解要求解除合同、退款赔偿的纠纷,暂不调解要求建房的纠纷,待新的开发商确定后随即调解。

　　济南市委副书记雷杰认为,彩石山庄项目问题之所以能取得阶段性进展,一个重要的原因是,省、市两级党委和政府确立了运用法治思维和法治方式解决问题的思路,改变了过去单纯依靠行政命令干预的做法。

　　2014年4月,山东省委、省政府提出“按照法治思维,在法律框架内予以解决”的总体解决思路。这与半年后召开的十八届四中全会专题讨论依法治国的主题不谋而合。

　　作为省政府法律顾问,康桥律师事务所主任张巧良见证了彩石山庄白领公寓和水晶花园两个项目问题得以解决的全过程。

　　“过去条件不成熟,现在条件成熟了,所谓条件成熟就是依法治国理念的推行,最为重要的是省市政府法治思维的确立。”张巧良认为,过去规模如此大的群体性纠纷案件,往往单纯靠政府行政手段去干预,最终由政府来收拾“烂摊子”。这次彩石山庄房地产项目案件得以阶段性解决的一个重要启示就是,今后再处理此类事件,最先想到的应是法治思维和法治方式解决问题,而不再是靠简单的行政干预。

　　启示二:运用法治思维和法治方式解决问题,并不只是“把菜装进筐里”,同样需要做大量的开创性探索。创新司法程序运用、创新法律适用、创新司法工作方式,成为破解彩石山庄房地产项目案件困局的关键环节,这说明政府不仅要勇于担当,还要有足够的“法治智慧”和依法办事的能力。

　　解决这起涉及人数众多、时间久远、案情复杂的纠纷案件,注定是一块难啃的“硬骨头”。三联集团到底欠多少钱?三联集团还有多少家底?处置工作开始后会面临哪些风险?在法治框架内解决这一持续了多年的“老大难”,这些问题必须提前摸清。

　　济南市各部门开始了艰难的前期准备工作。在“按照法治思维,在法律框架内予以解决”总思路下,济南市提出了“整体处置、分步实施,先期启动彩石山庄项目”的总解决方案。

　　把一个旷日持久的涉法涉诉信访案件纳入法治轨道解决,这是很多人想不到的。记者了解到,最初不仅购房群众不相信,很多司法工作者也持怀疑态度,因为走法律渠道,并不是“把菜装进筐里”这么简单,将面临很多不可逾越的难题。

　　最大难题就是受偿权优先问题。济南市中级人民法院民一庭庭长赵悦红介绍,三联彩石山庄房地产项目涉案土地等可供执行的资产被抵押和层层查封,抵押权人享有优先受偿权,没有明确的法律和司法解释规定购房群众的购房款及利息可以优先于抵押权人进行受偿,这意味着司法解决的最终结果可能是购房群众的利益根本无法得以保障,问题无法得到彻底解决。“很多人认为应从维护群众的利益出发,直接让购房群众优先受偿,意愿无疑是好的,但从现有法律规定上来看,此路走不通。”同时,金融机构虽然名义上持有抵押权可以优先受偿,但拖了多年,也迟迟无法行使权利。案件就这样僵持在原地,形成“死结”。

　　面对这个关键的法律难题,省市处置彩石山庄项目领导小组决定迎难而上,多角度、创造性地开展工作。一方面,工作组开始与彩石项目债权金融机构进行逐一沟通和协商,并召开彩石项目债权金融机构的座谈会,在法律的基础上说明情况,讲清利害,终于得到了金融机构的信任和谅解,使他们同意在一定条件下将购房群众的基本利益保障置于优先顺序。另一方面,法院系统在省市处置领导小组的支持下,从维护群众生存权和保护弱势群体的角度,经反复论证提出了购房人的购房款返还请求优先于承包人的建设工程款优先权和抵押权人抵押权的意见。由济南市中级人民法院形成报告,经由山东省高级人民法院,向最高人民法院请示。经过积极充分的汇报沟通,该意见最终得到了最高法的认可和支持,取得了法律适用上的突破性进展,为依法解决三联彩石山庄房地产项目问题扫清了法律障碍。济南市中级人民法院有关方面表示,这一做法填补了关于建设工程价款优先受偿权问题的司法解释在适用方面的空白,为解决同类问题树立了新的法律适用先例。

　　除了核心的司法适用问题之外,案件处置的每一步都不容易。彩石山庄房地产项目案件不同于普通案件,当时三联集团可供执行的财产仅有部分土地使用权及地上建筑物,而土地等财产能否尽早变现制约着决策方向和案件的整体进展。如果等到案件调解或裁判等执行依据作出后再执行拍卖,将可能影响司法处置工作顺利进行。为此,济南市中级人民法院分析论证了开展执行拍卖工作的法律依据和可能出现的各方面问题,作出调解裁判与执行拍卖工作同步进行的决定,省市领导小组同意后即着手开展执行拍卖的准备工作,并在实践中探索创新了“附条件拍卖”方式。在济南市政府的积极推动下,最终白领公寓和水晶花园项目涉案土地拍卖成交额16.296亿元,为案件的顺利解决提供了资金保障,加快了司法处置进度,成为提前顺利解决白领公寓和水晶花园项目案件的重要因素。

　　“立法总是落后司法实践,而且立法之时往往关注的是一对一纠纷的解决,这导致在疑难案件尤其是群体性事件中,法院需要在法律框架内对法律进行创新性解释和适用。”山东大学法学院教授耿利航认为,这起案件的处置说明,法院以后在办理相似案件中要依法办事,不能因害怕群众闹访、缠防甚至冲击政府的顾虑而放弃法律不讲法律,或拖而不决或做和事佬、抹稀泥,依法办事具无可争辩的正确性和合理性,本身对群众接受处置方案有巨大的说服力和教育力。同样,政府如果脱开法律办事,最终逃避不了群众的怀疑和责问,不仅损害了法律的威严,最后往往好心办坏事。

　　针对不同阶段出现的不同难题,省市领导小组及相关部门攻坚克难,依法办事,创新司法程序运用、创新法律适用、创新司法工作方式,将问题的解决始终控制在法律框架内,为三联彩石山庄项目问题的阶段性处置提供了保障,这是破解彩石山庄房地产项目困局的关键环节,也说明政府不仅要勇于担当,还要有足够的执政智慧和执政水平。

　　启示三:依法破解“老大难”、治理“烂摊子”,不单单是司法部门的事情。事实上,仅靠司法部门“单打独斗”往往于事无补。运用法治思维和法治方式解决问题,是一项系统工程,需要各有关部门通力合作,也需要引导利益相关各方顾全大局,甚至作出必要的退让,才能实现共赢。

　　“彩石山庄房地产项目案件取得阶段性进展,是省领导重视,省、市领导小组和党政各部门、司法各单位相互支持、协同作战的结果,离开任何一方的努力,都不可能取得今天的成果。”省政府副秘书长李娥说。

　　65岁的曲新华是济南市历下区调解协会调解员,去年她参与了彩石山庄白领公寓项目中971户购房群众的调解工作。1月19日,她深有感触地告诉记者:“化解重大群体性纠纷,如何引导群众依法维权是关键。但是不管通过何种方式引导,都需要政府各相关部门的通力合作。”彩石山庄项目纠纷调解案中,济南市司法局同法院积极配合,联合为本案量身定制了相关工作要求及流程,主动接受法官的业务指导,保证了调解工作的顺利进行。达成调解协议,法院裁定实施同步跟进,有效地提高了工作效率。

　　曲新华看到的部门间合作只是整个案件处置过程中的一部分。济南市委副书记雷杰介绍,运用法治思维和法治方式解决问题是一项系统工程,需要通盘考虑,需要相关各方通力合作。为兼顾利益各方诉求,在省市领导小组的指挥和推动下,济南市中级人民法院、市委政法委、维稳办和市政府及全市财政、土地、税务等部门在项目土地拍卖、房款筹集、群众信访等一系列问题上,各负其责,积极配合,特别是在依法协调各方利益,筹措解决问题的资金方面,付出了艰辛的努力,畅通了群众合法表达诉求的渠道,有效引导了群众依法维权,用法律保护各方合法权益,最终实现实体正义和程序正义的统一,法律效果和社会效果的统一。

　　对政府内部来说是相互合作,做好操盘手,对群众、企业、银行等不同利益群体来说,则是相互间的妥协和让步。在张巧良看来,购房群众降低了期望,必要时作了一些让步,这对案件的处置很重要。“如果群众不让步,纠缠于利息等因素,案件处置就会陷入僵局。如果银行、施工单位等其他各方过分强调自己的利益,问题的解决也会变得遥遥无期。”以彩石项目的利息分担为例,赵悦红介绍,依法确定调解和司法确认意见后,认定白领公寓和水晶花园项目案件中的房屋买卖协议无效,且双方均有过错,三联作为开发商过错较大,三联除返还房款本金外,还要赔偿购房群众按年贷款利率60%计算的利息损失,并同意在限定期内早签协议的群众可多获得20%的利息款项,其余的利息损失(40%-20%)则由群众自行承担。“从法律效果看,该意见体现了让有过错的双方均承担合同无效的后果,开发商作为主要过错方承担主要损失,购房群众承担较少部分利息损失。从社会效果看,让购房者承担部分损失,平衡了银行等抵押权人的利益,同时可以引导社会公众在购房时理性选择房地产项目。”记者了解到,整个处置工作过程中,购房群众和社会公众对此均表示认可和接受。

　　张巧良表示,纵观整个事件的处理,值得肯定和欣慰的是,各方都抱着比较务实的态度,共同面对问题和困难,无论是购房户,还是银行等债权人,都相互妥协,相互让步,在政府的主导下,通过法律的手段实现了共赢。“说是共赢,一是解决了老百姓的问题,二是消除了一个重大社会不稳定因素,三是彰显了政府的公信力。”

　　启示四:在法治框架内解决问题,离不开依法处置,离不开公开透明的解决办法,处理过程需要政府及时与群众沟通对话,需要群众参与其中,阳光运作,公开进行,以公开促公平。

　　在启动司法程序解决三联彩石山庄房地产项目纠纷问题时,购房群众普遍对司法能否解决问题产生疑问。的确,拖了这么久的纠纷,政府都管不了,法院还能解决吗?

　　省政府法制办主任孟富强介绍,处置三联彩石山庄房地产项目案件过程中,一个重要的创新方式是依法处置和信息公开,“为什么要在法律框架内解决?处置程序有哪些?下一步该怎么走?这些问题都及时向购房群众通报,逐步打消群众疑虑,引导群众走依法维权的道路。”

　　“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”,这是党对人民群众的庄严承诺。实现公平正义,就要在法治框架内解决问题,这离不开依法处置,更离不开公开透明的办事程序。其间,省市两级有关部门和购房群众建立了及时沟通机制,通过座谈等形式开展对话,及时告知工作进展及下步打算。

　　“政府部门有关人员与购房户代表对话,传播范围有限,通过新闻媒体可以实现一对多的传播,而且更有公信力。”省政府副秘书长李娥介绍,司法程序正式启动后,省领导小组立即邀请包括本报在内的省内主流媒体在第一时间对此进行了深入报道,网络媒体纷纷跟进转载,及时向购房户传递关键信息,引起较好反响。

　　济南市中院制作了《涉“彩石山庄项目”诉讼有关问题的告知书》,公开解答了购房群众关于管辖法院、诉讼交费、调解与诉讼、执行拍卖等一系列问题,得到了大多数购房群众的理解和支持。确定人民调解和司法确认标准后,又通过人民调解员和法官向购房群众及时公开,打消了他们的顾虑和观望情绪,有效推动了调解和司法确认工作的快速开展。

　　处置工作开始后,针对购房群众的疑虑较多的时间节点,济南市中级人民法院及时召开两次新闻通报会,向社会公众宣讲相关政策和法律法规,解答群众疑问,通过媒体传播后,引发了社会高度关注,进而推动了司法程序的平稳高效开展。

　　公开促进公平,公开确保公正。三联彩石山庄房地产项目案件处置过程中,自始至终采取了信息公开,群众高度参与处置全过程,确保了案件的有序、有度、顺利推进。在信息公开的过程中,省市各级各部门充分运用法治思维、法治方式开展工作等信息也得以向公众披露,广大群众受到一次深刻的法治教育,充分发挥了信息公开促进依法办事、引领社会风尚的良好作用,也进一步提升政府的公信力。

　　启示五:法无授权不可为,政府官员应适应依法行政新常态,积极增强法治观念。只有带头学习法律、遵守法律,严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责,才能更好地依法行政。

　　2014年下半年,也就是处置三联彩石山庄房地产项目案件期间,在一次省政府党组会议上,作为省政府法律顾问的张巧良被邀请参会并发言。省政府党组会议邀请律师参加,这在我省历史上还是第一次。

　　长期和群众打交道的过程中,张巧良和同事感觉到,现在群众的法治意识在不断增强,有些群众的法治意识甚至要强于一些官员的法治意识。“现在一个较为明显矛盾,是人民群众日益增长的法治意识,与我们一些政府官员相对低的法治思维和法治方式间的矛盾。新的行政诉讼法修改后,政府官员面临的行政诉讼会很多。”张巧良说,今后政府官员在行政过程当中,一旦出现违规的地方,乃至于瑕疵,都有可能引发诉讼,甚至被追责。十八大以来,尤其是十八届三中、四中全会后,依法行政成为各级政府新常态。“法无授权不可为”,各级政府工作人员只有顺应潮流,增强法治观念,带头学习法律、遵守法律,严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责,才能更好地依法行政。

　　山东财经大学法学院副院长赵信会说,当前我国正处于社会转型期和矛盾凸显期,无论是深化改革、推动发展,还是化解矛盾、维护稳定,都亟需各级政府培养法治思维和提升运用法治方式的能力。

　　“法治思维就是按照法律的逻辑,以法为据、以法为绳,去思考、分析、解决问题的思考模式。”赵信会认为,无论对政府机关、企业还是普通民众来说,首先是要尊法敬法,知法懂法,然后守法用法,但这个过程不会一蹴而就。当前重要的是,各级政府,尤其是领导干部要对法律心存敬畏,带头尊法敬法,只要领导干部带头,很多事情就好办。现在一些领导干部对法律没有敬畏,导致老百姓只相信权力不相信法律。

　　而在张巧良看来,依法行政其实是降低了官员的从政风险。“过去,有的官员一拍桌子往往就能确定一件事,很有一种英雄主义气概,觉得这是为了国家的利益,为了集体的利益,这种作风一定要转变。对政府官员来说,依法依规是最基本的要求,也是对自身重要的保护。”

　　启示六:彩石山庄房地产项目案件的阶段性解决是一堂生动的依法行政实践课,不仅对政府,对企业和普通群众而言,都具有深刻的意义。

　　过去,一件积压多年的老大难信访案件解决后,群众最直接的反应通常是感谢政府为民办了件大好事。然而,彩石山庄房地产项目案件的阶段性解决,其意义并不在于政府是否为民办了件难事实事好事,而是一堂值得全省上下学习思考的法治实践课,给政府各级干部、企业、群众和社会各界都带来了诸多值得深思的地方。

　　三联从这起案件中收获颇多。三联曾是山东、乃至全国知名企业,却在房地产最辉煌的时期被房地产拖垮了,这让很多人都始料不及。三联集团董事长张继升感慨地说,这起案件的顺利解决,让三联学会了相信法律、遵照法治精神和理念来解决有关问题。依法有序地解决问题比起无序地解决问题成本减少,而且可以使更少的群体受到伤害。“我们也希望,其他类似的案件也能按照这个方式来解决。”

　　其实,彩石山庄房地产项目案件的阶段性处理结果,不仅对他企业具有重要意义,对普通群众来说,也有诸多值得深思的地方。

　　36岁的李凯(化名)是省直某机关职工,2007年他花30多万元在彩石山庄白领公寓内购买了一套90多平米的房子,交上钱后就再无音讯。这些年来,他也多次去政府上访维权,但一直没有解决。接受调解后,很快李凯就领到了预交的购房款和80%利息。对于自己要承担20%的利息损失,李凯还是坦然接受了这一现实。他认为,市场经济是有风险的,有风险就应当承担,“当初明知道这个房子五证不全,但是也没想那么多。现在看来,不管企业如何宣传,还是要看是否合法,相信法律是第一位的。”

　　启示七:打破“信访不信法”的怪圈,三联彩石山庄项目取得阶段性进展,为人们提供了解决此类群体性纠纷案件的可复制经验。

　　三联彩石山庄项目取得阶段性进展,让人看到了解决此类群体性纠纷案件的可复制经验。其实,对这起案件处置工作的总结和借鉴已经开始。

　　省信访局信访督查专员刘东范介绍,自从2010年9月一直到2014年六七月份,部分购房群众持续到省信访局反映诉求,对此省委、省政府一直高度重视,多位省领导直接过问,济南市、省有关部门和省信访局都做了大量艰苦细致的工作。前期一直试图通过信访渠道以行政协调的方式进行,但始终没有获得理想效果。刘东范说,此次解决三联彩石山庄信访问题的路子是对的,给政府和群众带来很多启示,也为下一步的信访工作带来诸多思考。

　　“首先应改变的是惯性思维,要学会用法治思维和法治方式解决问题。”刘东范认为,改变惯性思维包括两个方面,对国家机关和工作人员来讲,要认真落实依法治国精神,深入推进依法行政,加快建设法治政府。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可无,工作人员要履职尽责,严格依法按政策办事。对人民群众来讲,也要树立遇事找法、解决问题靠法的思想,不能什么事情都找政府,实践证明,信访不信法是走不通的。刘东范说,具体到信访工作,应理顺信访部门和职能部门、司法机关的关系,坚持有所为有所不为,真正做到不越位、不错位、不缺位,“当前要贯彻诉访分离原则,推动信访工作职责回归本位。落实依法逐级走访的办法,引导群众理性有序地反映诉求。”

　　3月9日,彩石山庄尚华居与绿松苑项目人民调解工作正式启动。三联彩石山庄房地产项目案件取得阶段性成果,让济南市看到了解决依法处置此类问题的希望。雷杰告诉记者,济南市目前正对这起案件认真总结,以期找出规律,应用在今后此类事件的处置中。“利用法治思维和法治方式依法处置,并不是政府不管了,不是把矛盾直接推给法院,其间攻坚克难的地方还是需要政府主导去做。”

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