破“造城”冲动要靠制度改革

　　□　孟　佳

　　近日,《人民日报》发表评论文章,抨击“一任市长一张蓝图”的现象。文章称,地方官员为追求“任期政绩”,热衷另赋新篇、重起炉灶。这导致不少城市一届政府一个规划,这边尚且芳草萋萋、一片空城,那边又开始大兴土木、大拆大建了。
　　对此,文章呼吁地方官要有“前人栽树,后人乘凉”的胸襟。不少评论者指出,这种现象骨子里是“政绩唯大”的思维在作祟,本质上是权力过分集中、畸形的政绩考核机制使然,根治这一痼疾也应由此着手。
　　应该说,这些提法不可谓不准确、不深刻。但以目前的情况看,重新构建一套政绩考核体系也远非一日之功。十八届三中全会后,新一轮全面改革箭在弦上。笔者以为,以此为契机,通过深化财税体制和土地使用制度改革,切断新城建设的财税和土地根基,才可能从根本上遏制这种不健康的“政绩冲动”。
　　不少人指出,防范市长“一拍脑袋”建设的新城,应推动以“责任可追溯”为方向的考核机制改革。事实上,追责属于典型“事后弥补”。在空城早已建成、社会资源浪费殆尽的情况下,追责的效果和意义恐怕要大打折扣。
　　相比政绩“追责”的设想,从土地和资金供给面卡住地方政府拆建冲动,则是一种“事前预防”,付出的代价要小得多。“新城”的逻辑支点不外乎两点:低成本获得大量土地；低成本融得足够资金。切断这两点,才是根治“新城”等政绩工程的釜底抽薪之举。
　　就土地制度改革而言,应在推动集体土地确权的前提下,鼓励集体建设用地入市,逐步实现集体建设用地与城市用地同权同价。这打破了政府对建设用地的垄断,让农民能够分享集体建设用地溢价,因此提高了政府土地使用成本,对其地方政府“大拆大建”是一种抑制。
　　由于土地开发是各城市集聚财力的主要手段之一,在城市开发中,往往容易出现追求高容量开发的倾向,这也是各市“新城”云起的经济诱因。因此,在财税体制方面,应促进财权和事权的平衡,适当增加中央政府的支出责任,并上收事权,防止地方政府出现扭曲的异化行为。
　　在财税以外,低成本的社会融资也是地方政府大拆大建的根源之一。倘若能严格规范财税资金的使用范畴,谨防地方政府以地方财税为杠杆,撬动超量的社会融资,新城项目就难获得“金融溢出”效应,避免将金融资源浪费在政绩工程上。
　　事实上,以上改革思路在中央层面早已成型,关键在于何时全面落地。十八届三中全会结束后,社会各界对以上两项改革的期许达到新的高度。若能够按照既定改革路径走下去,则有望遏制住“一任市长一张蓝图”的现象。

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